一、問題的提出
土地既是農(nóng)墾的核心資產(chǎn)，又是可以進(jìn)一步開發(fā)的寶貴資源，尤其對(duì)于具有自身特殊性的廣西農(nóng)墾。國家《十一五規(guī)劃綱要》和《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中都提到廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并在規(guī)劃中明確指出：“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市所轄行政區(qū)域組成，規(guī)劃期為2006 ~ 2020年?！边@都足見國家對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。廣西農(nóng)墾總面積為250萬畝，其中130多萬畝被劃入北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，且其中有37萬畝基本分布于北部灣海域沿岸、邊境線附近及城市或者城鎮(zhèn)郊區(qū)地帶，有很強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)?？梢姵浞掷煤脟型恋?，對(duì)廣西農(nóng)墾持續(xù)發(fā)展有著巨大的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)有關(guān)文件（桂發(fā)[2006]11號(hào)、桂政發(fā)[2006]29號(hào)）精神，廣西農(nóng)墾可以在集團(tuán)內(nèi)部建立專門的土地儲(chǔ)備管理中心對(duì)國有土地實(shí)行有效的管理。建立土地儲(chǔ)備管理中心首先要考慮的問題，便是土地儲(chǔ)備與管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)及如何防避。
二、土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)分析
廣西農(nóng)墾建立土地儲(chǔ)備管理中心面臨的風(fēng)險(xiǎn)大致可分為以下幾個(gè)方面：
（一）土地儲(chǔ)備進(jìn)入庫存階段面臨積壓風(fēng)險(xiǎn)
一般來說，進(jìn)入庫存階段的儲(chǔ)備土地，由于沒有及時(shí)運(yùn)作盤活及推向市場交易而引起一系列風(fēng)險(xiǎn)，其中土地積壓風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)儲(chǔ)備管理實(shí)施過程中最大的風(fēng)險(xiǎn)源。從土地儲(chǔ)備的“量”來看，既不能盲目追求儲(chǔ)備數(shù)量的最大化，也不能忽視和弱化土地儲(chǔ)備量。儲(chǔ)備量過大，超過自身總體用地的需要，將造成土地大量閑置及資金運(yùn)轉(zhuǎn)活力不足，最終導(dǎo)致土地和資金的雙重積壓；儲(chǔ)備量過小則不能滿足自身的需求，需求方將會(huì)在儲(chǔ)備中心的外部來找尋土地資源，容易造成交易的混亂，從而使土地儲(chǔ)備中心起不到土地調(diào)控管理作用。從土地儲(chǔ)備的“時(shí)”來看，土地儲(chǔ)備的時(shí)間既不能過短也不能過長。大量的、短時(shí)間、盡量避免構(gòu)成積壓的土地周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備才是土地交易的正常儲(chǔ)備。如果儲(chǔ)備的時(shí)間過短，將會(huì)得不到土地升值帶來的經(jīng)濟(jì)利益；如果儲(chǔ)備的時(shí)間過長，超過土地儲(chǔ)備的保本期，從而產(chǎn)生的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)會(huì)給土地儲(chǔ)備中心帶來巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于土地儲(chǔ)備管理制度的有效實(shí)施。
?。ǘ┩恋貎?chǔ)備管理中面臨的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)墾是以國有土地為最主要生產(chǎn)資料、最主要依托和基本保障的管理區(qū)域和企業(yè)集群，對(duì)于較為分散的管理區(qū)域和企業(yè)群體及數(shù)額巨大的土地儲(chǔ)備管理規(guī)模而言，國有土地收購、儲(chǔ)備、供應(yīng)等過程的監(jiān)管人員、監(jiān)管方式及監(jiān)督措施等，與規(guī)范管理的要求相比還存在很大差距，相關(guān)監(jiān)管部門之間還未建立完善的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于問題的處理也大多停留在事后的補(bǔ)充糾正，缺乏基本的協(xié)調(diào)合作及土地開發(fā)交易前的預(yù)警防范機(jī)制。土地儲(chǔ)備資金運(yùn)作的特殊性也決定了監(jiān)管難度較大。土地儲(chǔ)備資金可能存儲(chǔ)于各貸款銀行，分布分散，使用效率不高，缺乏統(tǒng)籌管理，監(jiān)管困難。
（三）進(jìn)入土地運(yùn)營時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)
在土地收購階段，土地儲(chǔ)備中心很可能與原用地單位存在明顯的信息不對(duì)稱，如不熟悉原有的建筑被抵押、查封及存在復(fù)雜的歷史遺留問題，或由于對(duì)土地地質(zhì)地理信息的不了解而增加后期的土地開發(fā)成本。以上這些不利于原用地單位的信息都極可能被隱瞞，導(dǎo)致土地收購面臨各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。在土地開發(fā)階段，因?yàn)橥恋鼐哂泄潭ㄐ缘幕咎卣?，一旦?xiàng)目資金投入就很難轉(zhuǎn)移，容易產(chǎn)生沉淀成本。因此，對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行合理開發(fā)是十分必要的，盲目運(yùn)作可能導(dǎo)致收不抵支的現(xiàn)象產(chǎn)生。在土地出讓階段，也可能面臨因?yàn)橐恍┮蛩氐姆穷A(yù)期變動(dòng)形成的風(fēng)險(xiǎn)。如土地流拍，即土地進(jìn)入市場拍賣時(shí)，因?yàn)橘I家競價(jià)太低或沒有買家出價(jià)，使地價(jià)低于成本售出或不能順利轉(zhuǎn)讓造成土地積壓。這些不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素主要來源于：土地供給與市場需求不對(duì)稱；出讓方?jīng)]有掌握好出讓時(shí)機(jī)；出讓的方式選擇不合理。
?。ㄋ模┩恋貎?chǔ)備過程中的負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)
此類風(fēng)險(xiǎn)主要是指因?yàn)槿谫Y而產(chǎn)生的債務(wù)嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備管理中心的運(yùn)營，甚至因?yàn)闊o法支付相關(guān)到期債務(wù)而被債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)。據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)來看，土地儲(chǔ)備中心擁有的資本金是很有限的，利用權(quán)益融資的可行性和比重都不會(huì)太高，主要依賴來源于以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)貸款等負(fù)債融資，過大的負(fù)債比率與還本付息壓力使土地儲(chǔ)備始終承受著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
三、風(fēng)險(xiǎn)控制措施
（一）制定合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃
土地儲(chǔ)備管理中心的主要任務(wù)是有效調(diào)控土地儲(chǔ)備數(shù)量，避免盲目儲(chǔ)備造成土地積壓，影響中心的正常運(yùn)營。要制定完善的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，為做好土地儲(chǔ)備管理工作打好基礎(chǔ)。土地儲(chǔ)備的時(shí)間和數(shù)量是有一定限度的，數(shù)量非越多越好，時(shí)間也非越長越好，確定適合的儲(chǔ)備量和儲(chǔ)備時(shí)間，對(duì)于控制資金流動(dòng)速度，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)有極大好處。建立科學(xué)有效的土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃是中心運(yùn)營的重要環(huán)節(jié)，這就要求對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行分別審核、分類管理，如將盈利高的儲(chǔ)備土地和可能不會(huì)盈利甚至需要政府補(bǔ)貼的儲(chǔ)備土地區(qū)別管理。強(qiáng)化盈利能力大的土地項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，有效利用自有資金及融資來提高盈利能力；對(duì)于盈利能力弱的甚至需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼的儲(chǔ)備土地，盡量爭取政府補(bǔ)貼及高效利用自有資金。
（二）完善土地儲(chǔ)備監(jiān)督管理體系
建立完善的土地儲(chǔ)備監(jiān)督管理體系，不管在組織還是技術(shù)層次來說都十分重要。從組織上來看，建立系統(tǒng)的監(jiān)督管理體系，是實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備目標(biāo)的重要保證；從技術(shù)上來看，以公開透明的信息技術(shù)平臺(tái)將城市規(guī)劃、土地利用的年度計(jì)劃以及土地儲(chǔ)備的現(xiàn)實(shí)情況等向社會(huì)公布，讓社會(huì)對(duì)土地收購儲(chǔ)備具體情況有所了解，將增進(jìn)土地儲(chǔ)備中心的社會(huì)公信力。
監(jiān)督管理體系的建立應(yīng)著重于以下三方面：一是對(duì)土地開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定，公開、公平、公正進(jìn)行工程招投標(biāo)，確定承建單位，杜絕暗箱操作和各種關(guān)系網(wǎng)的干擾。實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目監(jiān)管制度，對(duì)項(xiàng)目施工質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行具體監(jiān)督，做到責(zé)任到人。嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目資金的使用情況，把好項(xiàng)目的驗(yàn)收關(guān)。項(xiàng)目完結(jié)后，必須召集審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察等相關(guān)部門開展項(xiàng)目資金專項(xiàng)審計(jì)。二是對(duì)土地儲(chǔ)備資金進(jìn)行有效監(jiān)管。強(qiáng)化資金管理，做到專款專用、專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算，任何單位和個(gè)人不得超支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)開支，更不得截留和挪用項(xiàng)目資金。實(shí)行項(xiàng)目資金集中支付制度，按批復(fù)的項(xiàng)目預(yù)算、施工合同和工程進(jìn)度撥付項(xiàng)目資金；建立健全項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度和內(nèi)部稽核制度，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行全過程的財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督；嚴(yán)格項(xiàng)目資金竣工決算，規(guī)范項(xiàng)目的業(yè)績考評(píng)和追蹤問效。三是加強(qiáng)廉政監(jiān)督。認(rèn)真梳理資金撥付使用、補(bǔ)償安置、評(píng)估作價(jià)、入戶清查登記、項(xiàng)目招標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。結(jié)合本機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，全方位分析研究易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的崗位和環(huán)節(jié)，并對(duì)其進(jìn)行積極的排查工作。根據(jù)排查工作結(jié)果，把界定出的風(fēng)險(xiǎn)崗位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，并據(jù)此建立行之有效的分等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范管理辦法。如設(shè)置匿名風(fēng)險(xiǎn)舉報(bào)箱，向社會(huì)公布監(jiān)督投訴電話或建立網(wǎng)站進(jìn)行意見收集等方式，及時(shí)收集群眾建議和舉報(bào)；設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)信息庫，建立記分制度與責(zé)任追究等制度，構(gòu)建完善的預(yù)警系統(tǒng)，形成嚴(yán)密的預(yù)警機(jī)制，及時(shí)有效防控風(fēng)險(xiǎn)。還可考慮建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，把日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查緊密結(jié)合起來，定期開展聯(lián)合檢查，形成監(jiān)督合力，進(jìn)一步提高監(jiān)督效果。
?。ㄈ┘訌?qiáng)經(jīng)營管理
加強(qiáng)經(jīng)營管理，首先要根據(jù)不同土地儲(chǔ)備類型合理確認(rèn)項(xiàng)目的成本費(fèi)用及收益。在土地儲(chǔ)備成本和收入正確分析的前提下，可以利用現(xiàn)金流預(yù)測(cè)圖進(jìn)行相關(guān)分析，計(jì)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)。在分析土地儲(chǔ)備成本時(shí)，要根據(jù)其構(gòu)成性態(tài)區(qū)分為固定成本和可變成本。由于土地的地理?xiàng)l件和地塊上權(quán)屬情況不同，故對(duì)其項(xiàng)目成本要單項(xiàng)進(jìn)行核算。如針對(duì)大面積開發(fā)、分塊出讓的項(xiàng)目，可選擇個(gè)別認(rèn)定法、按面積分配法及按價(jià)值分配法。對(duì)土地出讓收入進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，要綜合考慮市場行情和土地出讓相關(guān)政策性因素。根據(jù)土地既是資產(chǎn)又是資源的特點(diǎn)，可依據(jù)資產(chǎn)的收入資本化定價(jià)理論對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行投資分析，即對(duì)欲出讓儲(chǔ)備土地的出讓收入或租賃年限內(nèi)其未來收入進(jìn)行貼現(xiàn)計(jì)算出現(xiàn)值，再綜合考慮儲(chǔ)備項(xiàng)目的周邊環(huán)境影響所帶來的社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行量化分析。
土地儲(chǔ)備的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為在投資過程中由于多種因素引起收益低于預(yù)期利潤，甚至導(dǎo)致投資損失。期限長、價(jià)值量大、市場競爭不充分和不動(dòng)產(chǎn)的外在形態(tài)等特點(diǎn)，使土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)程度較高。做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，是風(fēng)險(xiǎn)分析的第一步，即盡可能收集相關(guān)的歷史資料，分析儲(chǔ)備土地存在的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，通過全面識(shí)別經(jīng)營全過程中面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)因素，從相互關(guān)聯(lián)中找到各風(fēng)險(xiǎn)變量間的本質(zhì)聯(lián)系，抓住主要風(fēng)險(xiǎn)因素。風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)建立于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，主要是對(duì)土地開發(fā)經(jīng)營管理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，確定這些風(fēng)險(xiǎn)可能的影響程度并客觀衡量，據(jù)此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)決策然后選擇合理的處理方法。進(jìn)行估計(jì)時(shí)必須主觀判斷與客觀估計(jì)相結(jié)合。一方面對(duì)歷史資料利用統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算出描述風(fēng)險(xiǎn)大小的客觀規(guī)律，另一方面由相關(guān)專家對(duì)難以量化的投資風(fēng)險(xiǎn)作出的合理估計(jì)。綜合兩方面確定各風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)權(quán)重，分辨出主要風(fēng)險(xiǎn)，便于決策者認(rèn)識(shí)土地開發(fā)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)程度。風(fēng)險(xiǎn)分析的目的在于確定風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益的最佳平衡方案，故決策者必須對(duì)投資機(jī)會(huì)進(jìn)行客觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，以指導(dǎo)最終決策。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)得到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，然后綜合考慮選定指標(biāo)體系決定風(fēng)險(xiǎn)大小，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)土地經(jīng)營目標(biāo)的影響程度。
（四）促進(jìn)融資渠道多元化，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)
籌集資金的方式及渠道對(duì)于土地儲(chǔ)備管理中心的運(yùn)營發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，土地管理儲(chǔ)備籌資主要依靠銀行貸款，但是銀行貸款利率較高，而且因貸款利率調(diào)整或金融政策變化，很可能導(dǎo)致資金供應(yīng)不足、資金成本升高，使土地儲(chǔ)備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。所以，促進(jìn)融資渠道多元化顯得十分必要。借鑒行業(yè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以考慮采用土地信用產(chǎn)品、土地證券化等形式，調(diào)整單一依靠銀行貸款所形成的資金數(shù)額有限、周期短、利率高、風(fēng)險(xiǎn)高的融資格局。儲(chǔ)備中心還應(yīng)該增加自有資金份額，留存一部分土地收益作為土地儲(chǔ)備金，并積極爭取政府的財(cái)政補(bǔ)貼，從而優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的能力。
（作者單位：廣西大學(xué) 廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司）
責(zé)任編輯：蔡基松
京公網(wǎng)安備 11010502034728號(hào)
